En Ecuador el crecimiento de la economía mundial ha marcado las pautas para que se generen cambios estructurales en las normativas tributarias, así en la primera década del siglo XXI, se produjeron más reformas, que las que se dieron a finales del siglo XX.
Mejorando los medios de control estableciendo una cultura tributaria, orientada a que los contribuyentes cumplan con sus deberes fiscales, que financien los planes anuales operativos de las instituciones que intervienen en el Estado.
Corona Española 1540 – 1830
Los tributos históricamente han sido un mecanismo de financiamiento de los gobiernos, Durante la época de la colonia en Ecuador se desarrollaron varias reformas tributarias, entre las más conocidas están:
La gestión pública a nivel mundial, se basa en normas constitucionales, y para su cumplimiento se financia a través de ingresos procedentes de los tributos, la producción y préstamos.
- Alcabalas. Derecho o tributo real del 2% sobre las transacciones es comerciales.
- Quintos reales. 20% sobre la producción minera.
- Almojarifazgo. Impuesto aduanero que representaba una tasa por el valor de los productos y la distancia, 7,5% Ad Valorem.
- Impuesto a los indios. Nacido a la par de las encomiendas, se constituyó como un derecho entregado por el rey a sus súbditos (percibir los tributos de indios y su trabajo, por sus servicios prestados a la corona).
- Diezmo. Recaudación destinada a la corona y una parte a la iglesia católica. Estanco al aguardiente. Restricción para la fabricación y venta, sin cumplirla.
República del Ecuador 1830 – 1930
Después de las guerras de independencia de la corona de España, se crean las primeras reglas tributarias como países independientes.
El periodo que va desde 1830 a 1930, se caracteriza por los grandes problemas de regionalismo, un escaso consenso político (pugnas entre nacionalistas y regionalistas por el control fiscal), un sistema fiscal injusto y complicado (arreglos sociales y económicos) y un esquema de recaudación igual al colonial -cesión-.
Se describen algunos impuestos como:
Derechos de Aduana. Principal fuente de ingresos durante el siglo XIX, varias leyes de carácter no proteccionista, dificultad en determinar el pago de tarifa (varios criterios: peso, naturaleza, dimensión, entre otros.).
Estancos. Establecido sobre artículos de primera necesidad (sal, tabaco, aguardiente, pólvora), fuente de enriquecimiento de particulares, objeto de constantes y fallidas modificaciones.
Modernización de la Administración Pública 1930 – 1960
Durante la Revolución Juliana en 1925 se da paso a grandes reformas dentro del sistema tributario, y se establecen las siguientes acciones:
- En 1926, La misión Kemmerer visitó Ecuador, con el objetivo de modernizar el estado y corregir las deficiencias administrativas en el manejo de sus finanzas.
- En 1926, se genera el primer impuesto a la renta (IR) por trabajo o servicios profesionales y por retas capital.
- En 1937, se establecen reformas al impuesto a la renta (IR) por servicios profesionales progresivo, se conceptualiza la “renta de la fuente” y “establecimiento permanente”.
- En 1941 existe una distinción de renta en servicios personales; de capital con porcentaje de trabajo y de capital solamente.
- En 1945 se crea el impuesto a la renta global e impuesto a las ganancias excesivas, y se unifica el impuesto a la renta.
- En 1956 se realiza una mayor fiscalización del impuesto a la renta, dándose una proyección, unificación y rebaja de tasas.
- En 1962 se elabora una nueva Ley de Impuesto a la Renta, con principios de universalidad e igualdad, clasificando las rentas según el origen de los ingresos.
- En 1964 se eliminan muchos impuestos locales.
Durante los años 1959 y 1960, se da un crecimiento pausado de los ingresos, principalmente por la flexibilización de los impuestos directos (a la renta, al patrimonio, transmisiones de dominio, transacciones financieras, y otros ingresos), y los impuestos indirectos (a la producción y venta, transporte y comunicaciones, timbres, y contribución especial de mejoras) resultado de las reformas aplicadas.
Auge Petrolero 1970
En la década de los años 70 se desarrolla un nuevo horizonte estructural de las finanzas fiscales, resultantes de la producción y venta de petróleo. El estado funciona con un alivio tributario y la evolución de la imposición directa, siendo la principal fuente de impuesto a la renta.
Se aplican nuevas políticas tributarias, cuyas características se fundamentan en las siguientes condiciones.
- En 1970 se cambia el impuesto a las ventas, por el impuesto a la producción y ventas, se realiza una diferenciación a la personería natural y jurídica para la recaudación según el tipo de servicio. Se crea el impuesto a los créditos y extras, para el financiamiento de los organismos de control.
- Los años 1971 y 1972 se caracterizan por el nombramiento de agentes de retención a presidentes y gerentes de las asociaciones.
- De 1972 a 1976 se aplican rebajas y reducciones a los impuestos a personas naturales, principalmente por los ingresos adicionales resultantes de la subida del precio del petróleo.
- En 1975 por Decreto Supremo 1016-A, y publicado en el Registro Oficial, suplemento Nº 958, se expide el Código Tributario con fecha 23 de diciembre.
- De 1975 a 1979 se produce un crecimiento de los ingresos tributarios, manteniéndose un aumento pausado de la contribución directa de los impuestos (a la renta, al patrimonio, transferencias de dominio, transacciones financieras, y otros ingresos tributarios), por flexibilización de la política tributaria y por la alta renta generada por los ingresos petroleros.
Década Perdida 1980
A la década de los 80 se la denominó perdida, principalmente porque se produjeron varios eventos que afectaron a los ingresos fiscales; no obstante, dentro de los tributos se fortalecieron las contribuciones indirectas (a la producción y ventas, transporte y comunicaciones, timbres y contribución especial de mejoras), con una nueva respuesta rápida de la generación de los ingresos de este tipo.
En cambio a nivel global se produjo en decrecimiento de las contribuciones directas (a la renta, al patrimonio, transferencia de dominio, transacciones financieras, y otros ingresos tributarios), principalmente consecuencia de:
- La caída en el precio del petróleo; así como la reducción en las ventas por la destrucción del Oleoducto Transecuatoriano, produciendo la baja de ingresos directos.
- La restricción al acceso del crédito internacional, presentándose una crisis de la deuda interna y externa, por falta de cumplimiento en las obligaciones, tanto en intereses causados como en capital.
- Las reformas tributarias promovidas por la intervención del FMI, además de aumentar la tasa de interés en consenso con los Estados Unidos.
- Estos eventos y otros como el aumento de funcionarios públicos, por ende, un aumento en el gasto público, una precaria y discrecional política monetaria, trajeron como resultado una desaceleración económica y deterioro de la balanza comercial.
Entre loe eventos tributarios de esta época encontramos:
- En 1983 se incrementa el impuesto a las transacciones mercantiles ITM, del 5% al 6%.
- En 1986 adicionalmente pasa el ITM del 65 al 10%, para compensar el déficit creado por los eventos de la época.
- Entre 1988 y 1989, se produce una reforma administrativa, una reforma tributaria y una reforma desde la estructura tributaria, lo cual permite mejorar los procesos del sistema tributario, se simplifican los formularios para las declaraciones de impuesto, se elimina impuestos menores, aumentando las sanciones y multas, y se tipifica el fraude fiscal como delito penal.
- Se elabora la Ley del Régimen Tributario consolidando el sistema de impuestos: a la renta (IR), al valor agregado (IVA) y a los consumos especiales (ICE), En el mismo se crea el impuesto a la renta personal y se elimina deducciones y exenciones establecidas en la norma anterior.
Década de Cambios 1990
La década de los 90, se caracteriza por la primicia de la contribución de los impuestos indirectos (a la producción y ventas, transporte y comunicaciones, timbres, y contribución especial de mejoras), dándose una respuesta rápida a la generación de recursos.
Nuevamente se producen eventos negativos que ocasionan en el país una inestabilidad en lo económico, debido principalmente al debilitamiento del aparato productivo, la guerra del Cenepa en el año 1995, la crisis política y energética, la caída el precio del petróleo, el fenómeno del niño y una falta en la regularización del sistema financiero.
Los eventos negativos terminarían desatando la crisis financiera de la banca privada en el año 1999, y el establecimiento de constantes reformas tributarias.
- En 1993 se crea el anticipo del impuesto a la renta a una tasa del 1% de los activos declarados en el periodo anterior.
- En 1995 se emite el reglamento de facturación, con el objeto de fortalecer el control del impuesto al valor agregado (IVA), reduciendo el sector informal.
- En 1995 se crea el Servicio de Rentas Internas (SRI), estableciéndose una reforma en el código y la ley del código tributario interno, para la determinación como la administradora de los impuestos.
- En 1998 se crea el impuesto a la circulación de capital (1%) como reemplazo del impuesto a la renta generando variaciones a las contribuciones fiscales.
- En 1999, se restituye el impuesto a la renta por el ICC, se eliminan varias exoneraciones del IVA y aumenta su tarifa del 10% al 12%, generándose mayores ingresos por este concepto.
Dentro de la crisis generada en la década de 1990 a 1999, se produjeron grandes cambios en la estructura administrativa e impositiva, para compensar los rezagos generados por el déficit fiscal, evidenciado en un crecimiento constante y continuo de las contribuciones impositivas.
Siglo XXI 2000 - 2011
En los primeros años del siglo XXI, con base a las reformas estructurales realizadas a finales del siglo anterior, se dan eventos que transformaran el futuro de las recaudación de los contribuyentes, consolidándose reformas tributarias. Es así, que dentro de las contribuciones se desarrollan los ingresos indirectos, en relación con los ingresos directos.
Este período está caracterizado por la dolarización de la economía ecuatoriana, salida que se dio para frenar la hiperinflación de la época, producto de la crisis bancaria del año de 1999.
El incremento en el precio del petróleo a partir del año 2000 generó ingresos adicionales, con los que se crea el Fondo Petrolero de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público (FEIREP).
En julio de 2005 se expidió la Ley Orgánica Reformatoria a la LOREYTF, que dispuso la creación de la CEREPS, se realiza la liquidación del fideicomiso FEIREP y la transferencia de sus fondos a esta nueva cuenta. Esta reforma reitera que esos fondos formarán parte del Presupuesto General del Estado y no del Presupuesto del Gobierno Central.
Paralelamente con los fondos del CEREPS se realiza la negociación y recompra de la deuda externa, con la adquisición de los bonos global 2015, y se invierte en proyectos de salud, educación, transporte y demás necesidades primordiales.
- En 2002 se aprueba la LOREYT, para el manejo de los fondos creados por la subida del petróleo.
- En 2007 se da una nueva reestructuración de la norma tributaria, con la elaboración de la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria, publicada en Registro Oficial 242 del 29 de diciembre de 2007, cambiando las reglas para la declaración y pago del impuesto a la Renta (IR), al Valor Agregado (IVA) y a los Consumos Especiales (ICE), beneficios que afectan directamente a personas naturales eliminándose décimos tercero y cuarto sueldos, e ingresos por becas, indemnizaciones y bonificaciones.
- En 2008 se crea el impuesto a la Salida de Divisas (ISD) al 1% y tierras rurales, deducibilidad de gastos personales en relación de dependencia, la eliminación de ICE en telefonía celular y fija. Se crea la normativa para el Régimen Impositivo Simplificado (RISE), para el control de los contribuyentes informales en cumplimiento con el pago de sus impuestos.
- En 2009 se aplican reformas que fueron aplicadas en el año anterior, con la finalidad de ajustar tarifas como el caso del ISD que paso de 1% a 2%. Además, la exoneración del Impuesto a al Renta (IR) para dividendos de personas naturales recibidos dentro de territorio ecuatoriano.
- En 2010 se ejecuta la reforma para el control de empresas exploradoras de hidrocarburos, se redefinen los porcentajes del Impuesto a la Renta del 25% al 22%, paulatinamente cada año, así como otros beneficios establecidos en el Código de la Producción.
- En 2011 se crean impuestos para las tierras rurales, el presuntivo del sector bananero, al ambiente por contaminación vehicular, no redimible a las botellas plásticas no retornables.
Los impuestos indirectos (a la producción y venta, transporte y comunicaciones, timbres, y contribución especial de mejoras), mantienen una alta participación en los ingresos tributarios aunque con una tendencia a la baja, demostrando el efecto de la política redistributiva que empezaba a aplicarse en la época.
Última Década 2010 -2020
El país empezaba la década con la propuesta de un modelo económico más equitativo que contribuía a redistribuir de mejor manera la riqueza del país, además de contar con un modelo de recaudación más eficiente, el país también se veía favorecido por el incremento en el precio del petróleo que llego a mantener niveles récord por varios meses, incrementando los ingresos del estado.
Inversión en obra pública, salud y educación fueron algunas actividades de las que se vanagloriaba el gobierno de la primera mitad del siglo. Sin embargo, la estabilización en la producción petrolera mundial frenaría el acelerado incremento en los ingresos que experimentaba el país.
Para un estado burocráticamente gigante que se acostumbró a “invertir”, esta caída en los ingresos sacaría a flote un gran déficit fiscal en el gasto público, la falta de recursos económicos forzó a la disminución del patrimonio estatal, el incremento en la deuda interna y externa, así como a la fragmentación social y los consecuentes conflictos sociales y políticos.
En su desesperación para tapar los huecos fiscales, los gobiernos de turno se vieron obligados a buscar créditos y realizar ajustes tributarios y fiscales que ayuden a sobrellevar la situación, de las cuales se destacan:
- Durante está época se reformo varias veces el Código Tributario Interno, básicamente para modificar las tarifas como la del ISD que llego a un tope del 5%, ICE para Varios productos como bebidas alcohólicas, bebidas azucaradas, cigarrillos, vehículos, entre otros. y la revisión de beneficios y exenciones.
- La tasa por servicios en aduana que se llegó a gravar incluso a productos de exportación, cuya tarifa era de $0,10 y para su cálculo se consideraba el tipo de producto, fue una medida desesperada por el gobierno de turno para conseguir ingresos, debido a la falta de disponibilidad por el incumplimiento de obligaciones, sin embargo, instancias y resoluciones internacionales harían revertir esta medida, principalmente por el perjuicio causado al sector exportado del país.
- Adelanto del pago de Impuesto a la Renta, contribuciones ocasionales o únicas, límites en los dividendos de trabajadores serían algunas de las medidas que marcaron la desesperada búsqueda de recursos por falta de ingresos.
Este período además estuvo marcado por la toma de medidas antipopulares como la reducción en los subsidios de los combustibles, reducción en los presupuestos para educación, obra pública, educación, entre otras medidas que a la larga resultarían ineficientes para solucionar el problema de fondo, finalizando la época con graves conflictos políticos y sociales.
Una Nueva Década 2020
A finales del 2019 desde China empezaban a llegar noticias sobre un virus altamente contagioso detectado en personas que trabajaban en un mercado de animales silvestres.
Nadie hasta ese entonces, ni siquiera imaginaba que dicho virus ocasionaría una recesión económica mundial de proporciones bíblicas, el confinamiento obligatorio que tuvieron que adoptar muchos o casi todos los países para frenar la propagación del Covid-19, trajo consigo una reducción en la actividad productiva y comercial, lo que a su vez se vería reflejado en las cuentas fiscales de cada país.
En Ecuador el confinamiento y las restricciones de movilidad conllevaron a ahondar en la crisis que había venido arrastrando desde épocas anteriores, con a la producción frenada y el comercio limitado, las arcas del estado empezaron a quedarse vacías.
- Emisión de decretos y resoluciones para establecer contribuciones únicas o temporales que ayuden a generar ingresos para las arcas fiscales, como el pago del impuesto a la renta.
- Nuevos ajustes para los contribuyentes según el catastro del SRI.
- Eliminación del Régimen RISE y Agregación del nuevo Régimen RIMPE para negocios populares.
- Al hacerse más notoria la actividad mercantil y comercial que se realiza a través de internet, y la adopción de las nuevas tecnologías, el SRI ha obligado a la facturación electrónica a los contribuyentes en el Régimen RUC y la adopción de tecnologías para fortalecer y transparentar el control de contribuyentes y su aporte de tributos.
- Se está trabajando en la implementación de impuestos para plataformas electrónicas de juegos y apuestas en línea con la finalidad de regularizar su actividad, cada vez más notoria en el país.
- Adicionalmente, sumándose a la tendencia, se trabaja en implementación de impuestos y beneficios para fomentar la responsabilidad con el ambiente.
Como se ha visto hasta aquí, la evolución de la norma tributaria está relacionada directamente a la evolución del Estado y sus políticas, así como del entorno mundial y sus tendencias. Se espera que la legislación presente y futura pueda adoptarse como mecanismo de captación y no de imposición, en donde se busque fomentar la cultura tributaria para aumentar la base de contribuyentes y por ende generar ingreso mayor para el estado que sea administrado de forma responsable en favor de sus contribuyentes.